法在调节利益关系，也即在缓解利益与正义的矛盾中，具有极为重要作用，是处理这种矛盾的一个重要手段。⑤法在调节各种利益关系的形式是多种多样的，从消极方面讲，包括对受损害方提供补救，对损害他人利益方实施制裁，等等。⑥而信访制度，在法理上探究，其法律地位仍很模糊。

　　在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济。但是，中国司法救济体系目前非常薄弱、滞后，使得司法机关不仅不能吸纳、解决矛盾，甚至把大量地方性的、部门性的，并且大多数都是很小的争端推向社会，推向党政[中国秘书网]部门，推出本地，导致大量的群众到省城、北京上访。上访者所反映的问题，多数涉法，这些问题可以在司法机关得到解决，而现实却走向另一个极端--信访。⑦

　　据统计，目前信访工作在总体上出现了"3个80%"的不相称现象：80%的上访反映的是基层问题， 80%的上访是有道理或有一定道理的，80%的上访是有关地方或部门没有认真妥善解决而造成的。⑧但与此形成鲜明对比的是，信访的地位一直模糊不清。由于《信访条例》中所规定的条款比较宽泛，执行起来也没有严格标准，这就造成同样的上访问题，各地处理上访的方式、方法也千差万别。甚至有些地方动不动就对上访者采取拘留、关押、判刑的非法手段。逼得很多受害着成为肇事者，维权者成为违法者。如去年突显的关于拆迁中上访问题，国家信访局研究室专家朱颖透露，2003年前八个月，信访局就收到11641封有关拆迁问题的投诉信件，比2002年同期增加五成，上访人数5360人，比2002年增加47%。

　　信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。⑨信访工作是党和政府联系群众、了解社情民意的主要渠道，在现实生活中许多群众热衷于信访或越级上访，不少人却错误地把上访看成是解决问题的最佳办法，许多基层就可解决或本该法律部门解决的问题，却非要找领导、找政府，甚至不惜千里迢迢上省城、进京越级上访和集体上访。不仅给社会带来了新的不安定因素，而且使许多地方的党政[中国秘书网]领导穷于应付没完没了的上访，尤其是越级上访，很大程度上分散了他们的精力。信访制度所处的尴尬地位使得其矛盾突显。在这种两难的悖论中，信访的权力定位显得尤为重要。